暂住证走了 居住证来了

 

（暂住证走了 居住证来了）

　　中国全面取消暂住证，属于“革命性的改变”

　　暂住证被居住证所取代，不仅仅是将一项不合理的制度扫进历史垃圾堆的过程，更是这项顶层设计如何在最大程度上体现公平正义的现实演绎。

　　3月5日上午9时，第十二届全国人民代表大会三次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。李克强表示加快实施户籍改革，以居住证为载体，提供基本公共服务。

　　自十八大以来，户籍制度改革佳音不断，实行多年的暂住证将退出历史舞台。

　　近日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》改革方案已经中央审议通过，即将印发实施。《意见》中明确，中国扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

　　中国户籍改革的探索已提出多年，如何实施有效的户籍管理方法，一直是外界关注的焦点。广州华南师范大学法学院副院长陈雪表示，中国全面取消暂住证，属于“革命性的改变”。

　　一个制度的终结

　　所谓暂住证，官方说法是外来人员在城市里临时居住的合法身份证明，是一种具有特殊时代背景的证件。1984年，深圳率先实行暂住证制度，随后中国多数大中型城市陆续效仿。

　　面对城市流动人口的管理，公安部于1985年7月13日颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，由此开创了暂住证管理的时代。1995年，公安部发布《暂住证申领办法》，把流动人口管理纳入政府管理的范畴。

　　30年间，暂住证制度成为城市对非本地户籍人口实施管理的主要办法。

　　40岁的孙恒于1998年从河南开封来到北京，他和工友们经历了北京暂住证管理最严格的时期。“那时候，大街上总能看到警察盘问有没有暂住证，我夜里睡觉都是把门反锁，很害怕警察半夜敲门查证。”他对民主与法制社记者回忆。

　　在北京市朝阳区金盏乡，孙恒和工友们创立了“打工之家博物馆”，馆中的重要展品之一就是中国20多个城市的暂住证，这些暂住证都是流动在各个城市打工的工友们提供的。暂住证经历了3种版本，从封面到内页都发生着变化，最早的暂住证是多页手写的形式；后来暂住证采用IC卡形式，可以机读，内含较多个人信息。“最开始办暂住证是要交钱的，而且办证周期长，外出务工很不方便，暂住证的许多功能由于实际情况限制，很少发挥作用。”孙恒说。

　　2001年6月10日，有关部门对北京市暂住证进行了改革，取消收费并分为ABC三个等级，针对年满16周岁、拟在京暂住一个月以上或从事务工经商活动的人员，有效期均为一年。A证发给来京3年以上、暂住就业正当合法、无违法犯罪问题的外地来京人员；B证是符合上述两个条件，来京时间在一年以上3年以下者；来京时间不足一年但符合办证条件的，发给C证。

　　早年外出打工的姚碧华告诉记者，有些城市的暂住证是按月收费，一年的费用甚至超过300元。办证手续烦琐，需要出示户口所在地的户籍证明或户口本、身份证、暂住地房主的身份证等。

　　改革开放后，暂住证作为特殊时期的“产物”，对外出务工人员来说，更是时代的记忆。2003年3月，大学生孙志刚死亡事件激发了人们要求废除暂住证制度的呼声。

　　随后，2004年7月1日，《行政许可法》实施，暂住证制度的强制性失去了法律依托，甚至和现行法律发生抵触，暂住证一时成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象，当年少数城市开始取消暂住证制度。但许多地区仍然以“限制劳动力盲目流动”和“加强治安管理”为由保留了这一制度。

　　长期以来，受制于户籍制度，外来务工人员在城市里仍然难以享受许多市民可以享受的政策红利，导致在同一个城市出现了政策福利剪刀差，社会公共服务的“身份性差异”越来越大，暂住证制度带来的问题也越来越明显。

　　2010年，国务院文件首次提出在全国范围内实行居住证制度，公安部2012年底报送了《居住证管理办法（送审稿）》。2013年11月，中共十八届三中全会提出，要创新人口管理，加快户籍制度改革。2015年2月15日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》明确取消暂住证制度，全面实施居住证制度。

　　从暂住证到居住证

　　随着居住证制度的建立，中国将告别暂住证时代。

　　从20世纪50年代《劝止农民盲目流入城市的指示》，到20世纪80年代《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，再到如今居住证制度的全面确立，中国流动人口管理正在经历服务性的转变。

　　2014年，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出全面实施居住证制度，明确居住证的功能定位，规范居住证申领条件、办理程序以及居住证持有人权利义务等基本内容。按照该意见，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理等权利。

　　在广州华南师范大学法学院副院长陈雪看来，相比暂住证，居住证虽然也是针对外来的非户籍人士，但居住证附加更多的福利政策：它可以让流动人口在劳动就业、医疗保险、子女教育、租赁房屋、购车购房等方面享有待遇。

　　暂住证被居住证所取代，不仅仅是将一项不合理的制度扫进历史垃圾堆的过程，更是这项顶层设计如何在最大程度上体现公平正义的现实演绎。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟向记者表示，暂住证的主要任务是社会治安管理，没有规定持有暂住证者能够享受怎样的权利，又该承担怎样的义务，本身就有某些身份歧视色彩；而居住证更强调权利和义务的统一，既划定了申请的政策红线，也规定了持有者的权利，突出了公平性。

　　“居住证制度的推出主要有两个背景，一是伴随着社会发展，人口流动加剧，几乎每一个城市都拥有相当数量的外来务工人员，他们用自己的辛勤汗水服务城市，理应享受同等的市民待遇；二是我国城市化、城镇化速度加快，基本公共服务均等化也极大缓解了城市放开户籍管理而带来的资源压力。”首都经贸大学产业经济研究所所长陈及强调说，现在条件成熟了。

　　根据国务院2014年印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的目标，“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右。”

　　在这种情况下，非户籍人员的基本权益保障就显得十分必要。目前，围绕户籍制度改革需要解决的两个主要问题就是城乡二元户籍制度和非户籍人口的公共服务均等化。

　　居住证制度是否真正能够起到让社会更加公平正义，值得很多人期待。

　　大城市居住证备受关注

　　记者了解到，目前中国已有深圳、珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、嘉兴、慈溪、长春和上海等多地推行居住证制度。四川省成都市4年前已全面推行居住证制度。天津市也已明确，将试行非天津户籍常住人口居住证管理办法。

　　2月5日，国家发改委等11部门下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》及《国家新型城镇化综合试点方案》，将北京通州等62个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区。根据方案，通州将推进积分落户政策，以具有合法稳定就业等为主要指标，合理设置积分分值，达到一定分值的可以申请落户。

　　相比中小城市，北上广深等大城市的居住证制度更受关注，原因在于其日益膨胀的人口压力与绑定在户口上的较高的福利待遇。

　　2015年北京市两会召开期间，居住证、积分落户问题成为代表、委员讨论的焦点。

　　北京市人民政府法制办公室前党组书记周继东透露，“国务院居住证条例”将要出台，北京市的相关条例将按国务院要求制定，居住证涉及人群不会太大，“积分入户”尚未成定论，“上海模式”未必适合北京。

　　全面取消暂住证制度不仅是为了终结这一不合理的管理模式，更体现了政府管理部门对待外来人口从“管理”到“服务”的理念转变。居住证附加了各项公共服务，持有者可享受诸多福利待遇，这一性质也让更多身在北上广深的外出务工者热盼。

　　在北京工作12年的李志明渴望拿到居住证，在他看来，户籍制度改革的关键是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，实现公民身份和权利的平等。

　　“在一些发达国家，外来人口之所以能够享受本地公共服务的待遇，很大程度上取决于他对本地的贡献。比如，在美国，本州纳税人可以享受本州公共服务，这是有明确规定的。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言，如果在北京居住或工作很多年的非京籍人士，却不符合新的居住证申领要求，这实际上也是一种待遇上的不公平。

　　此外，记者了解到，上海最早的政策是居住证积分制，也就是说，持有上海居住证满7年的人才有资格申请落户，但并不意味着肯定可以落户。同时，上海居住证的申请条件非常严格，属于人才居住证。直到2014年，上海市才开始正式实施积分落户政策，积分达120分的外来人口可享受与上海公民同等的公共服务，但想要通过这一途径获得户口同样不易，最终通过积分获得户口的基本上都是高端人才。

　　取消暂住证，是户籍改革的关键一步，那么如何继续丰富和发展居住证制度，让居民都能感受到社会发展的公平与正义，正是中国户籍改革的新思路。

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